Helsingin seudun kehyskuntien bussiliikenne HSL:n järjestämänä

Abstract

Helsingin seudun kehyskuntien bussiliikenteen EU-lainsäädäntöön pohjautuvat siirtymäajan liikennöintisopimukset päättyvät kesään 2019 mennessä, jolloin vastuu bussiliikennepalvelujen järjestämisestä siirtyy viranomaisille. Kehyskunnan yksi vaihtoehto on liittyä Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymään (HSL), joka vastaa seudullisen joukkoliikenteen järjestämisestä. Työn tavoitteena on tutkia kehyskuntien bussiliikenteen järjestämistä, hankintoja ja kannustemenetelmiä tilaaja-tuottaja-mallissa HSL:n toimesta kahdessa tarkastelukunnassa, Nurmijärvellä ja Tuusulassa.

Työssä tarkasteltavia yleisesti tunnettuja hankintamalleja ovat bruttomalli ja käyttöoikeussopimukset, jotka perustuvat kilpailuttamiseen sekä oma tuotanto. Myös markkinaehtoisen liikenteen hyödyntämistä tutkitaan. Tutkimusprosessissa tunnistetaan bussiliikenteen kustannuksiin ja palvelutasoon vaikuttavia tekijöitä, maaseutumaisen liikenteen ominaispiirteet ja tulevaisuuden näkymät sekä kerätään HSL:n ja ulkomaiden toimijoiden kokemuksia ja arvioita kilpailuttamisesta ja hankinnoista. Lopuksi havaintoja sovelletaan tarkastelukuntien eri liikennöintiskenaarioissa.

Tutkimus osoittaa, ettei HSL:n yleisesti soveltama bruttomalli, jossa tuottajan ansainta ei riipu kysynnästä, kannusta tuottamaan riittävän hyvää asiakaspalvelua. Nykyisten HSL:n kehyskuntien bussiliikenteessä on sovellettu kysyntäkannustetta reittipohjaisessa käyttöoikeussopimuksessa, jossa tuottajan vaikutusmahdollisuudet ovat jääneet pieniksi. Hintatasosta voidaan päätellä, että tuottajat ovat arvioineet sopimusajan riskin muodostuvan suureksi. Työssä todetaan, että tilaajan tulisi suunnitella reitit, jotta tarjouskilpailuun osallistuvat olisivat samanarvoisessa asemassa. Kehyskunnan liikenteen palvelutaso on matala ja verkon tiheys pieni, jolloin liikenteen kustannustehokkuus paranee, kun tuottajan annetaan optimoida bussiaikataulut ja kuljettajien työvuorot yhteensopiviksi. Hankintojen koot asettuvat noin 25 – 35 bussin kokonaisuuksiin, mikä vaatii pitkiä, vähintään 7 vuoden sopimuksia, jotta tarjousaktiivisuus on riittävää.

Bruttomallin sijasta hankinnoissa tuottajaa tulisi ohjata sellaisilla kannusteilla, joihin tuottajasta riippumattomat tekijät eivät pääse vaikuttamaan. Eräs löydös on se, että kehyskunnan liittyessä HSL:ään kysyntä alkaa nousta pelkän liittymisen vaikutuksesta, mikä kyseenalaistaa kysyntäkan-nusteen tarpeen kehyskuntaa koskevassa ensimmäisessä hankinnassa. Sen sijaan luotettavuuteen perustuva kannuste sopisi hankintaan erityisesti, jos bussiliikenne perustuu raideliityntään. Suoriin bussiyhteyksiin perustuvassa järjestelmässä tuottaja vastaa kokonaisuudesta, jolloin tuottajan suunnitteluvastuuta voidaan kasvattaa. Tuottajan suoriutumista palveluvastuistaan tulisi palkita nykyistä suuremmilla asiakastyytyväisyyteen perustuvilla kannusteilla. Innovaatioiden ja älykkäiden liikennepalveluiden muodostumista voidaan edesauttaa rajaamalla hankinnasta osia, joissa tuottajan vapautta voidaan lisätä. Markkinaehtoista liikennettä kannattaa hyödyntää harkitusti täydentävänä palveluna, jos se muodostaa selkeää kustannushyötyä.

The responsibility of providing all bus transport services in the neighboring municipalities of the Helsinki capital region will be taken over by authorities in the summer of 2019. A neighboring municipality may join the Helsinki Region Transport Authority (HSL) which organizes regional public transport. The aim of this study is to investigate how HSL should organize and procure the bus transport services of neighboring municipalities and to focus on the incentive procedures in public-private-partnerships by examining two municipalities, Nurmijärvi and Tuusula.

The study explores well known procurement models such as the gross cost contract and concessions which are based on competitive tendering. Also, the study examines the utilization of market-based transport. The study recognizes issues affecting costs and service levels, the current and future characteristics of rural-like transport as well as considers the experiences of HSL and foreign actors, especially their assessment of competitive tendering, procurements and incentives. Finally, the observations are applied to the alternative transport scenarios of the municipalities under study.

The study demonstrates that the gross cost contract commonly applied by HSL, where the earning of the producer does not depend on demand, does not encourage the development of sufficient customer service. The bus transport services of present HSL neighboring municipalities have applied the demand incentive model in route-based concession in which the producer’s possibilities to influence the service have turned out to be small. The price levels show that the producers have overestimated the size of risk of the agreement period. The study indicates that HSL should plan the bus routes in order that all the operators taking part in the bidding would be at an equal level. Because the service level of a neighboring municipality is low and the route network small, the cost-efficiency improves when the operator is allowed to optimize the bus schedules and driver shifts to coincide well with each other. The sizes of the purchases are between 25 and 35 buses which asks for long, at least seven year agreements in order to achieve sufficient bids for tender.

Instead of the gross cost contract, the operator should be controlled by incentives which cannot be affected by issues independent of the operator. The study observed that when a neighboring municipality joins HSL, the demand for bus services begins to rise purely due to joining. This questions the need for demand incentives as the first purchase of the neighboring municipality. Instead, an incentive based on reliability would be suitable, especially if the bus transport is fed to rail network. The service in a direct bus based system is controlled entirely by the operator. In this case the responsibility for planning can be transferred to the operator which should be rewarded for well performing services with incentives based on greater customer satisfaction than are in use today. The development of innovative and smart transport services can be encouraged by defining such parts of the purchase where the freedom of the operator can be increased. Market-based transportation may be utilized as supplementary service if definite cost benefits can be obtained.