Dialectical institutionalism: Spatial imaginaries in tensions between strategic and statutory planning in city-regions

Abstract

This dissertation discusses strategic spatial planning in city-regions, especially its relationship with 'traditional' statutory land-use planning. The relationship has emerged, when city-regions developed as platforms of strategic planning without formal institutional adjustments in the pre-existing statutory planning system or in the administrative boundaries. Convening strategic city-regional policies with the prevailing local and regional territories of the statutory planning system has resulted in ambiguous institutional contexts of city-regional planning. In these contexts, the enactment of strategic planning in city-regions has been rife with tensions. Importantly, these tension-ridden practices are far from the ideal portrayed in the normative theories of strategic spatial planning. Therefore, this dissertation aims at developing these theories as more sensitive to the actual practices of city-regional strategic planning by proposing an institutional approach: Dialectical Institutionalism. Dialectical institutionalism provides a framework for analysing the ambiguity of co-existing norm sets of strategic planning and statutory planning in city-regions, and the role of the city-regional imaginary in this ambiguity. It suggests approaching the co-existing institutional contexts as emergent from institutional evolution, prompted by the imaginary of the city-region. Furthermore, it considers the practices of city-regional planning as a constituent part of this evolution. As such, it investigates the practices as sites in which actors manage the tensions between the co-existing rule sets, and possibly reinterpret the rules. Moreover, dialectical institutionalism sheds light on how the actors draw upon the city-regional imaginary when managing the tensions and creatively interpreting the rules. The dissertation illustrates the applicability of dialectical institutionalism with three examples of strategic city-regional planning, located in the Nordic context of planning and legal-administrative systems. It discusses the evolution of these systems especially in Finland. The results of this dissertation refine the understanding of the city-regional imaginary, institutions, and actors in strategic spatial planning. The city-regional imaginary should be understood as a background idea constructed on the national level. Local actors should be understood as active agents capable of interpreting this imaginary. Yet, the interpretation is framed by the institutional norms. Consequently, the imaginary may entrench the existing institutional norms of statutory planning, instead of furthering city-regional transformation and mobilising collective action. Thus, the results suggest that the city-regional imaginary may achieve a capacity to coordinate collective action if the persuasiveness of the imaginary is utilised to reflect and re-negotiate the meaning of statutory planning. Collective action might also be achieved with artefactual anchoring of the imaginary.

Tämä väitöskirja käsittelee strategista suunnittelua kaupunkiseuduilla, ja eritysesti strategisen suunnittelun suhdetta 'perinteiseen' lakisääteiseen maankäytön suunnitteluun. Tämä suhde on syntynyt, kun strateginen suunnittelu on yleistynyt kaupunkiseuduilla ilman, että seuduista olisi tehty lakisääteisen suunnittelujärjestelmän tunnistamaa virallista suunnittelutasoa.Suunnittelun institutionaaliset puitteet ovat näin epäselvät. Yhtäältä seutuja ohjaavat strategisuutta ja yhteistyötä korostavat ohjelmat ja toisaalta lakisääteisen suunnittelujärjestelmän aluejaot ja prosessit. Institutionaaliset epäselvyydet ovat aiheuttaneet jännitteitä käytännön suunnittelutyöhön, joka on kaukana strategisen suunnittelun teorioiden kuvaamasta ihanteesta. Tämä väitöskirja pyrkii tuomaan strategisen suunnittelun teoriaa lähemmäs näitä todellisia strategisen suunnittelun käytäntöjä. Väitöskirja pyrkii tähän esittämällä institutionaalisen lähestymistavan strategiseen suunnitteluun; dialektisen institutionalismin. Dialektinen institutionalismi tarjoaa teoreettisen kehyksen, jonka avulla voidaan analysoida kaupunkiseutujen strategisen suunnittelun epäselviä institutionaalisia puitteita ja spatiaalisia imaginaareja näissä puitteissa. Väitöskirja esittää, että suunnittelun epäselvät puitteet ovat kehittyneet kaupunkiseudun imaginaarin tuottaman institutionaalisen muutoksen tuloksena. Myös kaupunkiseutujen strategisen suunnittelun käytännöt ovat osa tätä instituutioiden muutosta. Niissä toimijat käsittelevät ja tulkitsevat institutionaalisten sääntöjen välisiä epäselvyyksiä. Väitöskirja pyrkii myös valottamaan, kuinka spatiaalisia imaginaareja hyödynnetään tässä institutionaalisten sääntöjen tulkinnassa ja yhteensovittamisessa. Väitöskirja havainnollistaa dialektisen institutionalismin soveltuvuutta kaupunkiseutujen strategisen suunnittelun käytäntöjen ymmärtämiseen kolmen pohjoismaisen esimerkin avulla. Esimerkkien avulla väitöskirja keskustelee suomalaisen suunnittelujärjestelmän muutoksesta. Väitöskirjan tulokset tarkentavat strategisen suunnittelun teorian ymmärrystä kaupunkiseudun imaginaarin, toimijoiden ja instituutioiden rooleista kaupunkiseutujen strategisessa suunnittelussa. Kaupunkiseudun imaginaari tulisi nähdä suunnittelujärjestelmää muokkaavana taustaideana, joka syntyy kansallisen tason keskustelussa. Kaupunkiseutujen toimijat voivat tulkita tätä ideaa paikallisista olosuhteista käsin. Paikalliset tulkinnat kuitenkin syntyvät epäselvissä institutionaalisissa olosuhteissa. Täten monitulkintainen imaginaari voi ylläpitää lakisääteisen suunnittelun rakenteita, ennemmin kuin edistää kaupunkiseutujen strategiseen suunnittelun toteutumista. Näin strategisten suunnitelmien toteuttamiseksi vaadittava yhteistoiminta voidaan saavuttaa vain, jos imaginaarin suostutteleva voima yhdistetään reflektioon lakisääteisen suunnittelun vallitsevista rakenteista tai se ankkuroidaan esimerkiksi fyysiseen ympäristöön.