The effect of bid evaluation rule on participation in public procurement competitions with endogenous entry

Abstract

I study the effects of bid evaluation rule on the participation of potential bidders to public procurement competitions when entry costs exist, and the entry is endogenous. Public procurement design, where the ranking of offers received in an open and competitive bidding phase is based on pre-stated bid evaluation rule, is the most common public procurement protocol in Finland. In large majority of the procurements, bid evaluation rule is based on either price only, or to a scoring rules that considers both price and quality. My contribution is to examine the possibility, that the choice between the two bid evaluation rules can either attract or deter potential bidders contemplating the participation to the public procurement competition. Because entry cost exists and potential bidders are numerous, the number of bids a procurement receives is affected by how lucrative the bidders see the participation. The thesis will introduce a few mechanisms how the choice of the bid evaluation rule could potentially impact the lucrativeness, and thus the number of offers a procurement receives. The analysis is based on public procurement data that procurement consultancy and information technology firm Cloudia Oy collected from years 2012 to 2017. The analysis focuses on construction procurements made by municipalities and public regional organizations. Identification is based on controlling the observable factors. The results from the regressions show that the procurements using scoring rule instead of price-only rule received zero to 0.7 more bids. Results are not statistically significant, but the estimated effect is consistently positive. I suggest that the largest driver for this potential positive effect is the tendency of price and quality auctions to leave larger profit margins to the winning supplier that is documented by earlier studies.

Tämä tutkielman tavoitteena on tutkia valintaperusteen merkitystä julkisten hankintojen saamalla tarjousmäärälle tilanteessa, jossa osallistumisesta syntyy tarjoajalle kuluja, ja jossa tarjoajien määrä määräytyy endogeenisesti. Suomessa julkiset hankinnat järjestetään useimmiten niin, että hankkija julkaisee ja sitoutuu valintaperusteeseen ennen tarjousten vastaanottamista. Tarjousten vastaanottamisen jälkeen valintaperuste määrää hankintakilpailutuksen voittajan. Valintaperuste määräytyy useimmiten joko pelkän hinnan perusteella tai sitten sekä hinnan että laadun perusteella. Tämä tutkielma osallistuu aiempaan keskusteluun julkisten hankintojen järjestämistapojen eroista pyrkimällä näyttämään miten, jos ollenkaan, hinta-laatuperusteen käyttäminen vaikuttaa markkinoilla toimivien potentiaalisten toimittajien käyttäytymiseen verrattuna pelkän hintaperusteen käyttämiseen. Analyysissä keskitytään nimenomaan tilanteisiin, jossa markkinoilla on runsaasti mahdollisia tarjoajia, jotka osallistuessaan joutuvat maksamaan kuluja osallistumisesta. Tällaisessa tilanteessa, markkinoilla toimivien potentiaaliseen päätökseen osallistumisesta vaikuttaa kilpailun houkuttelevuus. Ennakko-olettamana on, että erinäisten mekanismien kautta, hinta-laatuperuste saattaa joko houkutella tai lannistaa mahdollisia tarjoajia. Analyysi perustuu konsultti– ja informaatioteknologiayhtiö Cloudia Oy:n ylläpitämään dataan julkisista hankinnoista Suomessa vuosilta 2012-2017. Analyysi keskittyy kuntien ja maakuntien tekemiin rakennusalan hankintoihin. Empiirinen analyysi perustuu OLS-malleihin, jossa havaittuja eroja pyritään kontrolloimaan mahdollisimman hyvin. Löydän, että hinta-laatuperustetta käyttävät hankinnat saivat nollasta 0.7:ään enemmän tarjouksia kuin hintaperustetta käyttävät hankinnat. Tulokset eivät ole tilastollisesti merkittäviä, mutta tulosten etumerkki on johdonmukaisesti positiivinen. Aiempi tutkimus on näyttänyt, että hinta-laatuperusteen käyttämisellä on taipumus johtaa voittaneiden toimittajien voittomarginaalien kasvuun. Ehdotan, että tämä on pääasiallinen tekijä mahdollisen positiivisen vaikutuksen takana.